رقابة دستورية اللوائح في ثلاثين عاماً

ملاحظة أولية وخمس استنتاجات نقدية

بقلم الأستاذ الدكتور / فتحي فكري

أستاذ ورئيس قسم القانون العام كلية الحقوق – جامعة القاهرة

منشور بمجلة الدستورية – العدد الثامن عشر – السنة الثامنة – أكتوبر 2010

ارتبط دلوف المحكمة العليا إلى نظامنا القانوني عام 1969 بجدل تشعبت أبعاده وتباعدت اتجاهاته.

وكانت رقابة تلك المحكمة لدستورية اللوائح من أغنى مواطن هذا الجدل.

فقد ناط القرار بقانون رقم 81 لسنة 1969 في مادته الرابعة بالمحكمة العليا "1- الفصل دون غيرها في دستورية القوانين إذا ما دفع بعدم دستورية القوانين أمام إحدى المحاكم. ".

والنص على النحو الفائت لم يحسم رقابة دستورية اللوائح. فتعبير القوانين قد يُحمل على مفهوم واسع بحيث يضم كل قاعدة عامة مجردة بقطع النظر عن مصدرها: السلطة التشريعية (القوانين) أو السلطة التنفيذية (اللوائح).

وعلى النقيض يمكن اختيار المعنى الضيق لاصطلاح القوانين مما يحصره في القواعد المسنونة عبر المجالس النيابية، ومن ثم تنحسر مظلة رقابة الدستورية عن التشريعات اللائحية.

حقاً أن المحكمة العليا انحازت للتفسير الواسع لاصطلاح "القوانين"(1)، إلا أن دائرة النقاش لم توصد، وظلت أصداء معارضة هذا المنحى قائمة غير خافتة (2).

وحينما صدر دستور عام 1971 مفرداً - لأول مرة في التاريخ الدستوري المصري – فصلاً مستقلاً (3) للقضاء الدستوري، كانت الفرصة مهيأه لوأد هذا الخلاف على نحو قاطع وبات.

وترجمة لذلك قضت المادة 175 من الدستور بتولي "المحكمة الدستورية العليا دون غيرها الرقابة القضائية على دستورية القوانين واللوائح...".

وهكذا أضحى الاختصاص برقابة دستورية التشريع الفرعي يستند إلى نص قانوني دستوري لا مجرد اجتهاد قضائي.

ولملابسات لا مجال في هذه الدراسة للخوض فيها تباطأ نفاذ نصوص الدستور المتعلقة بإنشاء المحكمة الدستورية العليا حتى سنة 1979 (4).

وباشرت هذه المحكمة مهامها وفي مقدمتها رقابة دستورية القوانين واللوائح اعتباراً من عام 1980.

وهكذا اكتمل في العام الحالي 2010 العقد الثالث لرقابة المحكمة الدستورية العليا للتشريعات الثانوية أو اللائحية.

ونعتقد أن تلك مناسبة لتأمل تلك الرقابة من منظور التطبيقات العملية وما قد تُلمح به من استنتاجات نقدية.

إلا أن المنطق يفرض التصدي لمدلول اللوائح الخاضعة لرقابة الدستورية كمدخل أولي أو استهلالي لعرضنا.

ملحوظة أولية - مفهوم اللوائح في مجال رقابة الدستورية:

بداية نسجل أن مسعانا ينصب على اللوائح التي تعد من قبيل الاختصاصات الأصلية للسلطة التنفيذية.

وتلك اللوائح تدنو القوانين مكانة ومرتبة، وبالتالي يتعدى نطاق بحثنا التطرق للوائح التفويضية (5) أو لوائح الضرورة (6)، بحسبان أن تلك اللوائح تعادل القوانين قوة وأثراً (7).

وتنتفي كل احتمالات تباين الرأي حول شمول رقابة الدستورية للوائح التنفيذية وكذا اللوائح المستقلة بفرعيها (لوائح الضبط – لوائح المرافق العامة).

وربما ظُن – أخذاً في الحسبان ما تقدم – أن مفهوم اللوائح في إطار رقابة الدستورية لا يثير إشكالية تستأهل أن تُسطر.

إلا أن التطبيق العملي لا يساير هذا الاستخلاص على طول الخط.

فقد طرح على القاضي الدستوري تحديد دستورية اللوائح التي يصدرها أحد أشخاص القانون العام لتسري على علائق تتصل بنطاق القانون الخاص.

واطردت المحكمة الدستورية العليا على القضاء بعدم اختصاصها ببحث دستورية تلك القواعد.

وتمشياً مع ذلك قضى بأن "شركة النصر للفوسفات – حتى بعد تبعيتها لشركة قابضة وفقاً لأحكام قانون شركات قطاع الأعمال العام – تعتبر شركة مساهمة تتولى في نطاق أغراضها، وعلى ضوء الوسائل التي تنتجها، إدارة شئونها وفقاً لقواعد القانون الخاص التي تحكم علائقها بالعاملين فيها وبالغير، وكانت المادة 87 – المطعون عليها – واردة بلائحة نظام العاملين بالشركة المدعية، فإن إصدارها بقرار من وزير قطاع الأعمال العام لا يغير من طبيعتها ولا يدخلها في دائرة التشريع الموضوعي الذي تختص هذه المحكمة (المحكمة الدستورية العليا) بالرقابة الدستورية عليه..." (8).

ومفاد ذلك أن القاضي الدستوري يعتمد في خصوص اللوائح الخاضعة لرقابته معيار من شقين: أولهما عضوي (صدور اللائحة من أحد أشخاص القانون العام)  وثانيهما موضوعي (تطبيق اللائحة على علاقات محكومة بالقانون العام).

فهل تبنى المعيار المزدوج وإخراج اللوائح المستوفاة للضابط الأول دون الثاني من رقابة الدستورية يمكن الدفاع عنه؟

في تقديرنا أن إخضاع اللوائح المشار إليها لرقابة الدستورية أكثر تقبلاً من الحل المتبع.

فمن ناحية، ورد تعبير اللوائح في المادة 175 من الدستور مطلقاً بحيث يستوعب شتى أنواعها، وبغض الطرف عن اكتساب هذا الوصف على أساس عضوي أو موضوعي.

ومن ناحية ثانية، فإن استبعاد اللوائح المنظمة لعلاقات القانون الخاص، رغم سنها من أحد أشخاص القانون العام، يفضي إلى نتيجة شاذة: إفلات تلك اللوائح من رقابة الدستورية.

وليس بمقنع دفع هذا النقد بذريعة تعلق الأمر بثغرة نصية لا شأن للقاضي الدستوري برتقها.

فالمادة 68 من الدستور تحظر تحصين أي عمل أو قرار إداري من رقابة القضاء.

والرقابة الدستورية من صور الرقابة القضائية بيقين، بل أنها الطريق الوحيد للتخلص من القاعدة المتصادمة مع الدستور. فالقاضي العادي ليس بمكنته إلغاء اللوائح المخالفة للدستور، والقاضي الإداري، وإن ملك سلطة الإلغاء، فقد صيغ اختصاصه بما يخرج رقابة دستورية النصوص اللائحية من نطاقه.

وهكذا فإن إقصاء اللوائح المعنية من رقابة الدستورية يضعنا في حالة أقرب لإنكار العدالة، لانتفاء الجهة التي يمكنها أداء مهمة القاضي الدستوري في اجتثاث القاعدة المناهضة للوثيقة الدستورية من جملة القواعد السارية.

يضاف لما تقدم إن النهج المتبع حالياً يسفر عن مفارقة يصعب السماح بها.

فالقاضي الإداري مستقر على تحديد اللوائح – كقاعدة - من منظور عضوي فحسب (9).

ومن ثم فإن مفهوم اللوائح في إطار قضاء المشروعية أرحب منه في نطاق قضاء الدستورية، ومفاد ذلك أن الحرص على احترام اللائحة للقانون يفوق كفالة مطابقة ذات اللائحة للدستور!

وعلينا الآن بسط الاستنتاجات النقدية (10).

أولاً- غرابة عدم دستورية لائحة لتخلف نشرها:

تكثر المخالفات التي قد تعتري القاعدة القانونية وتودي بها إلى هاوية عدم الدستورية.

إلا أن بعض هذه المخالفات يصعب توقعه في التطبيقات العملية، ومن ذلك تخلف نشر القاعدة القانونية لحملها لعلم المخاطبين بها.

فمن البديهيات الإعلام بالقاعدة قبل فرضها.

إلا أن الواقع أثبت أن التجاوز يمكن أن يصيب حتى البديهيات، ففي غضون ثلاثة أشهر رصدنا أكثر من سابقة كان عدم النشر هو السند للقضاء بعدم دستورية القاعدة المنعي عليها.

ففي 14 يناير 2007 حكم بعدم دستورية قرار وزير التعليم رقم 305 لسنة 2003 بتطبيق نظام التقويم الشامل لعدم نشره في الوقائع المصرية (11).

ولذات العلة قضي في 13 مايو 2007 بعدم دستورية قرار رئيس الهيئة العامة لمرفق مياه الإسكندرية الصادر في 11 يونيو 1986، وكذا القرار رقم 448 لسنة 1988 بخصوص فرض مساهمات مالية مقابل المشاركة في الشبكات والتوصيلات العمومية بإحدى مناطق مدينة الإسكندرية (12).

وأول تساؤل يطفو على السطح التعرف على سند الحكم بعدم الدستورية في ظل غياب نصوص في الوثيقة الدستورية تتطلب صراحة نشر القواعد اللائحية (أ).

ويلي ما تقدم تسجيل إسقاطات القضاء بعدم الدستورية لتخلف النشر على مسلك السلطة التنفيذية (ب).

أ- سند القضاء بعدم دستورية لائحة لتخلف نشرها:

تفحص مواد الدستور يكشف عن خلوها من الإشارة إلى نشر اللوائح قبل انطلاق تطبيقها.

ومع ذلك لم تتوان المحكمة الدستورية العليا من القضاء بعدم دستورية اللوائح المعمول بها حال عدم نشرها.

واعتمد القاضي الدستوري بداية على المادة 188 من الدستور والتي تنص على أن "تنشر القوانين (13) في الجريدة الرسمية خلال أسبوعين من يوم إصدارها، ويعمل بها بعد شهر من اليوم التالي لتاريخ نشرها، إلا إذا حددت لذلك ميعاداً آخر" (14). 

وبرغم تناول النص لنشر القوانين، إلا أن المحكمة صرفت الاصطلاح إلى معناه الأوسع بحيث ينخرط في لوائه كل قاعدة عامة مجردة سواء أكانت تشريعاً برلمانياً أم نصاً لائحياً.

فبعد أن ثبت أن القرار المنظم للتقويم الشامل بالتعليم الأساسي لم ينشر بالوقائع المصرية أو الجريدة الرسمية، قضى بتنكبه للدستور، وتحديداً المادة 188 منه والتي تدل "على أن إخطار المخاطبين بالقاعدة القانونية يعتبر شرطاً لإنبائهم بمحتواها، ونفاذها في حقهم، ولا يتحقق ذلك إلا من خلال نشرها وحلول الميعاد المحدد لبدء سريانها. وعلة ذلك أن نشر القاعدة القانونية ضمان لعلانيتها، وذيوع أحكامها، واتصالها بمن يعنيهم أمرها، وامتناع التذرع بالجهل بها، ولأن حملهم قبل نشرها على النزول عليها يتمخض إخلالاً بحرياتهم أو بالحقوق التي كفلها لهم الدستور، ومؤدي ذلك ولازمه، أن القاعدة القانونية التي لا تنشر لا تتكامل مقوماتها التي اعتبر الدستور تحققها شرطاً لجواز التدخل بها لتنظيم الحقوق والحريات على اختلافها...".

وعززت المحكمة الدستورية العليا الحجة السابقة بأخرى مستقاه من مبدأ الدولة القانونية (15).

فالقاعدة المفتقرة لأوضاعها الشكلية تتصادم ومفهوم الدولية القانونية التي "لا يتصور وجودها ولا مشروعية مباشرتها لسلطاتها إلا بخضوعها للقانون وسموه عليها باعتباره قيداً على كل تصرفاتها وأعمالها".

وقضاء المحكمة الدستورية العليا بنشر اللوائح جدير بالتأييد والتعضيد لغير سبب:

•     العلة من تطلب النشر قبل نفاذ القاعدة تقوم في القوانين واللوائح سواء بسواء. ففي الفرضين يتغيا النشر حمل القاعدة إلى علم المخاطبين بها، ليحددوا مسالكهم على ضوئها، أو يتحملوا عاقبة تنصلهم من طاعتها والتزام حدودها.

•     الحاجة للنشر أدعى في اللوائح منها في القوانين أو التشريعات البرلمانية. فالقوانين تُسن في المجلس النيابي عبر إجراءات عدة ومراحل عديدة. والقاعدة علانية أعمال البرلمان، مما يتيح للرأي العام الإحاطة بها ومتابعة تواصلها، وإبداء الرأي بشأنها بطريق مباشر من خلال جلسات الاستماع التي يمكن أن تعقدها اللجان النوعية المتخصصة، أو بطريق غير مباشر عبر المناقشات التي تجري في وسائل الإعلام على تنوع توجهاتها.

على نقيض ذلك تعد اللوائح – في غالبية الأحوال – في طي الكتمان. ولولا النشر لما عُلم بوجودها، ولما استطعنا ضبط تصرفاتنا وفقاً لضوابطها.

ولن تكون نتيجة المفاجأة بوجود القاعدة اللائحية إلا ضياع حق، أو إلحاق ضرر ما كان لذوي الشأن مفاداته في ظل غياب الإعلان عن القاعدة.

ب- إسقاطات عدم الدستورية لتخلف النشر على مسلك السلطة التنفيذية:

يتبدى مسلك عدم نشر النصوص اللائحية عن سوءات تلحق بتصرفات السلطة التنفيذية تتجسد نقاطها المركزية في الآتي:

1- السلطة التنفيذية هي المهيمنة على أوعية نشر التشريع (الجريدة الرسمية – الوقائع المصرية) بمختلف فرقه، وبالتالي لا عذر لتلك السلطة في عدم إتمام النشر، سواء عُزي العذر لجهة النشر ذاتها أو لجهة أجنبية عنها.

فسيطرة السلطة التنفيذية التامة والكاملة على قنوات النشر لا تجعل تلك الأعذار ترقى للدرجة التي تسقط واجب النشر عن كاهلها.

2- تخلف النشر يهدر الحق في المعرفة للمخاطب بالقاعدة أو لغيره. فمن مقتضيات هذا الحق إلمام المواطن بالقواعد المنظمة للمجتمع في شتى قطاعاته، مما يمكنه من الإحاطة بنهج إدارة مصالح الجماعة، وتحديد موقعه منه خصوصاً حال الاقتراع في الانتخابات على تعدد مستوياتها.

3- النشر هو الوعاء الرسمي الذي تُستقي منه القاعدة في معناها ومبناها، وغياب هذا الإجراء يفقد القاعدة القانونية مُقومها الجوهري ألا وهو العمومية.

فبعدم النشر تتاح الفرصة للمُطبق بإعمال النص بمفاهيم متباينة وضوابط متنافرة، اعتماداً على أن المخاطب بالقاعدة مغيب قسراً عن كلياتها وتفاصيلها.

وتتضح مدى خطورة الحال إذا أخذنا في الحسبان أن القواعد اللائحية، بخلاف القوانين، لا يمكن الرجوع بشأنها إلى مضابط تفيد الصيغة التي أُقرت بها.

واللافت للنظر، وبشدة، أن يقع ويتكرر مسلك عدم نشر اللوائح في الوقت الحاضر (عام 2007) حيث تكثر النداءات وتقوى المطالبات بالشفافية في تصرفات السلطات العامة.

4- عدم نشر القاعدة اللائحية يحمل قدراً يوزن من الجرأة على الشرعية ولا سيما الشرعية الدستورية.

فالعيوب الشكلية لعدم الدستورية ومنها عدم النشر تتسم بالوضوح حتى أنها تشي بنفسها، كما أنها قاطعة في دلالتها على المخالفة الدستورية.

وقصارى القول أن القاعدة المشوبة بعيب شكلي كعدم النشر تنطوي على بعض معاني الاستهانة بالنظام القانوني برمته.

5- تزداد جسامة المثالب السابقة حينما يكشف عدم النشر عن إعراض عمدي من الجهة المختصة عن الوفاء بهذا الإجراء.

ولعل قرار وزير التعليم رقم 305 لسنة 2003 بتطبيق نظام التقويم الشامل أظهر مثال يذكر في هذا المقام.

فوفقاً للمادة الرابعة "يعمل بهذا القرار من تاريخ صدوره وعلى جميع الجهات كل فيما يخصه تنفيذه".

فالعمل بالقرار فور صدوره لا معنى له إلا الاستغناء عن النشر لنفاذه، وهذا الأثر الجلل طال من طَبق القاعدة أو طُبقت عليه.

فالشطر الأول فرض نظام التقويم الشامل على الطلاب، أما الشطر الثاني فأبرز التزام جهات التطبيق بالبدء في النفاذ لحظة انتهاء سن القرار.

ولم تأبه السلطة التنفيذية حتى بالإشارة إلى النشر اللاحق على نفاذ القرار! ويتأكد المسلك العمدي في عدم النشر من أن قرار إتباع نظام التقويم الشامل صدر قرب نهاية الفصل الأول من العام الدراسي وتحديداً في 13/12/2003، وبالتالي فإنه لن يطبق عملاً إلا مع بداية الفصل الدراسي الثاني.

فنفاذ القرار في اللحظات الأخيرة من الفصل الأول سيكون شكلاً مجرداً من أي مضمون فعلي. ولذا يلح التساؤل حول بواعث تخطى النشر لنفاذ القرار.

وهكذا تدل الملابسات عن أن تقاعس السلطة التنفيذية عن واجب النشر دُمغ بعمدية جلية.

ثانياً- الإعراض عن قواعد الاختصاص مع وضوحها:

تعد قواعد الاختصاص حال الطعن بإلغاء القرارات الإدارية من النظام العام (16)، فما بالنا بوضعها في مجال رقابة الدستورية؟

وبرغم ذلك فإن العمل يفيض بحالات سنت فيها قواعد لائحية بالمخالفة لقواعد الاختصاص مع وضوحها وانتفاء أي مبرر للاختلاف حول مدلولها.

وسنعرض لتطبيقات اللوائح التي صدرت بالمخالفة للمادتين 144، 66 من الدستور للتدليل على ما سلف.

فالمادة 144 من الدستور تنص على أن "يصدر رئيس الجمهورية اللوائح اللازمة لتنفيذ القوانين.وله أن يفوض غيره في إصدارها. ويجوز أن يعين القانون من يصدر القرارات اللازمة لتنفيذه".

وعلى هذا النحو فإن رئيس الجمهورية هو صاحب الاختصاص الأصيل في إصدار اللوائح التنفيذية، وبالتالي فإن مباشرته لهذا الاختصاص لا تحتاج لنص صريح في التشريع (17).

وسمح الشارع التأسيسي لرئيس الجمهورية أن يفوض غيره في سن اللوائح التنفيذية.

إلا أن الدستور أجاز للشارع أن يعهد باللوائح التنفيذية للجهة التي يراها. في هذا الفرض لا يسوغ لأي سلطة أخرى التصدي لوضع اللوائح التنفيذية.

والنص على هذا النحو بين من بمكنتهم وضع اللوائح التنفيذية على نحو واضح بما يستدعي قاعدة لا اجتهاد مع جلاء النص.

إلا أن ذلك لم يحل دون انتهاك المادة 144 من الدستور وإصدار لوائح تنفيذية من غير الجهة المختصة بها.

وحظى القانون رقم 49 لسنة 1977 في شأن تأجير وبيع الأماكن وتنظيم العلاقة بين المالك والمستأجر بأكثر من سابقة قضائية.

ويعود أول تطبيق – حسب علمنا - لعام 1986 حيث قضى بعدم دستورية قرار محافظ المنيا رقم 153 لسنة 1982 الذي مد نطاق تطبيق أحكام بعض مواد القانون رقم 136 لسنة 1981 المعدل للقانون رقم 49 لسنة 1977 على جميع القرى في محافظة المنيا، على خلاف ما ينص عليه القانون من إسناد إصدار مثل هذه القرارات إلى وزير الإسكان (18).

وتكرر الموقف بالنسبة للقانون رقم 106 لسنة 1976 بشأن توجيه وتنظيم أعمال البناء والذي نص في المادة 29/1 على سريان أحكام الباب الثاني من القانون على القرى بقرار من وزير الإسكان بناء على طلب المحافظ المختص.

فالمنوط به إصدار اللوائح التنفيذية بتطبيق القانون على القرى هو وزير الإسكان، وحده.

وخلافاً للمبدأ المتقدم أصدر محافظ بني سويف قراراً قضى بنفاذ قانون توجيه وتنظيم أعمال البناء على بعض القرى.

ولم يكن أمام القضاء الدستوري إلا إدانة القرار اللائحي واعتباره منعدماً لسنه من غير السلطة المختصة بإصداره، وبالمخالفة للمادة 144 من الدستور (19).

وفي نموذج أحدث قضى بعدم دستورية قرار رئيس مجلس الوزراء رقم 3086 لسنة 1996 والذي حظر الموافقة على هدم القصور والفيلات بمدينة الإسكندرية، بحسبان صدوره من سلطة غير مختصة، فالقانون رقم 178 لسنة 1961 في شأن تنظيم هدم المباني ناط في المادة (11) بوزير الإسكان والمرافق إصدار القرارات اللازمة لتنفيذه، ووفقاً لهذا النص وإعمالاً للمادة 144 من الدستور يكون وزير الإسكان والمرافق هو المختص دون غيره بإصدار القرارات المتعلقة بتنفيذ القانون رقم 178 لسنة 1961 (20)، ومن ثم يتسم بعدم الدستورية أي قرار يصدر من جهة أخرى، ولو كانت رئاسة مجلس الوزراء.

وتخطى الإعراض عن قواعد الاختصاص اللوائح التنفيذية إلى لوائح التجريم والعقاب الصادرة استناداً للمادة 66 من الدستور (21).

فقد كانت التشريعات المنظمة لشئون التموين (المرسوم بقانون رقم 95 لسنة 1945، المرسوم بقانون 163 لسنة 1950) تجيز لوزير التموين اتخاذ التدابير لضمان تموين البلاد من المواد والسلع وتحقيق العدالة في توزيعها مع الالتزام بجداول الأسعار الخاصة بها.

وحصرت النصوص هذا الاختصاص في وزير التموين دون غيره. ومع ذلك أصدر محافظ السويس قراراً (22) فرض عقوبة على الشروع في نقل الأسماك داخل المحافظة وخارجها بغير تصريح من مديرية التموين.

وكان طبيعياً أن يستبعد القاضي الدستوري هذا القرار من المنظومة القانونية، لانتهاكه اختصاص "مقرر لوزير التموين في شأن التدابير التي ينفرد باتخاذها.... وتقدير العقوبة على مخالفة القيود التي فرضها هذا القرار في شأن نقل الأسماك من جهة إلى أخرى أو الشروع في ذلك..." (23).

وعلى ذات المنوال وقع قرار محافظ سوهاج رقم 33 لسنة 1985 بحظر حيازة السمسم في حمأة المخالفة الدستورية (24).

القفز على حدود الاختصاص أصاب إذن أكثر من مجال، كما لحق بسلطات الإصدار في مستوييها المحلي (المحافظ) والعام (رئيس مجلس الوزراء والوزير) كل ذلك رغم أن القواعد الحاكمة لا تترك فرصة لتولد قدر من اللبس أو الإبهام يبرر هذه النتيجة.

وهذا الوضع يدعو لشديد القلق، خصوصاً إذا أخذنا في الاعتبار ما سلف التنويه عنه والتزكير به من إغفال للضابط الأولي في منظومة الشكل والمتمثل في النشر.

ثالثاً- الإبقاء على نصوص مطابقة لأخرى قضى بعدم دستوريتها:

أظهر التطبيق العملي أن السلطة التنفيذية تتمسك بنصوص لائحية بالرغم من القضاء بعدم دستورية نصوص مشابهة ومطابقة لها.

وتعد الوظيفة العامة من المجالات الخصبة التي نمت فيها الظاهرة.

فمن المعروف أن قانون العاملين المدنيين رقم 47 لسنة 1978 بمثابة الشريعة العامة في خصوص تنظيم العلاقة الوظيفية.

إلا أن هذا القانون ذاته، أتاح، بنص صريح منه، لبعض الجهات الإدارية تنظيم صلتها بعمالها بلوائح خاصة (25).

 وفي غير قليل من الفروض تقتبس تلك اللوائح مواد قانون العاملين المدنيين حرفياً، تقديراً بأن هناك موضوعات لا تتطلب تنظيم مختلف.

ويحدث أحياناً أن يقضي بعدم دستورية نص وارد في قانون العاملين المدنيين استعارته بعض اللوائح الخاصة.

وبرغم وضوح وضع المادة المقتبسة وثبوت تعارضها مع الوثيقة الدستورية، فإن السلطة اللائحية لا تحرك ساكناً، لتظل تلك المادة سارية منتجة لمفعولها.

ويعد البدل النقدي لرصيد الإجازات من أغزر الموضوعات المعبرة عن هذا المسلك.

ففي عام 2000 قضي بعدم دستورية الفقرة الأخيرة من المادة 65 من قانون العاملين المدنيين (26) الحارمة للعامل من البدل النقدي فيما جاوز أربعة أشهر، متى كان عدم الحصول على هذا الرصيد راجعاً إلى أسباب اقتضتها مصلحة العمل.

وشيد القاضي الدستوري حكمه على ثلاث دعائم رئيسية:

-  لا تملك السلطة التشريعية في تنظيمها لحق العمل تعطيله أو إهدار حقوق للعامل بذريعة حمايتها، كالحق في الإجازة السنوية. وإذا كانت جهة العمل لا تملك حجب هذا الحق حال استحقاقه، فإن العامل ذاته لا يملك التسامح فيه.

-  الإجازة ليست وعاءً ادخارياً، إلا أن هذا الحكم لا يمكن أن يطبق حال عدم استنفاد رصيد الأجازات لأسباب تطلبتها ظروف العمل.

-      عدم الحصول على تعويض، في الفرض المثار، يتعارض مع الحماية المقررة لحق الملكية.

وهذه الأسباب بما تتصف به من عمومية تجعل عدم الدستورية نتيجة حتمية للنصوص الماسة جزئياً أو كلياً بالبدل النقدي للإجازات غير المستنفده.

ومع ذلك صمت السلطة التنفيذية الآذان عن تلك الحقيقة، مما جعل الأحكام بعدم دستورية نصوص اللوائح المقيدة للحصول على البدل النقدي لرصيد الإجازات تترى يوماً بعد يوم، واستناداً لذات الحجج (27).

وفي أحيان أخرى تتبلور الظاهرة بشكل مغاير، حيث تتبنى اللوائح الخاصة ببعض فئات العاملين أحكاماً مناقضة لما ورد في قانون العاملين المدنيين من قواعد تعد بمثابة مبادئ ملزمة لا مجال للتفريط فيها أو الالتفات عنها.

وبرغم القضاء بعدم دستورية الأحكام المناقضة في احدى اللوائح، تظل ذات الأحكام قائمة في اللوائح الأخرى، مما يفضي إلى تكرار الأحكام بعدم الدستورية.

ومن تطبيقات ذلك وضع بعض اللوائح الخاصة لحدود زمنية لإجازة مرافقة الزوج المصرح له بالعمل في الخارج.

وكانت المادة 91 من اللائحة التنفيذية لقانون تنظيم الجامعات (28) هي أول ما طرح على القاضي الدستوري، الذي أوضح عدم جواز وضع حدود قصوى لمنح عضو هيئة التدريس إجازة خاصة لمرافقة الزوج في الفرض المثار.

فوحدة الأسرة في النطاق المكفول دستورياً، والمساواة في الحقوق، ولو كان مصدرها التشريع (مادة 69/1 من قانون العاملين المدنيين) (29) يتعارض مع تقييد الإجازة محور النقاش (30).

ولعدم اتخاذ خطوات لتنقية اللوائح الخاصة من النصوص المماثلة، سرعان ما طالعتنا الأحكام بعدم دستورية ذات القاعدة، كتلك التي وردت في لائحة (31) العاملين بصندوق دعم صناعة الغزل والمنسوجات القطنية (32)، أو الهيئة القومية (33) للبريد (34).

ولا غرو في أن موقف السلطة التنفيذية في الإبقاء على نصوص برزت جوانب عدم دستوريتها يمثل نوعاً من التحدي للشرعية الدستورية، كما أنه أفضى إلى إثقال ساحة المحكمة الدستورية بعشرات المنازعات التي استنفدت، ولا تزال بعضاً، من وقتها وجهدها، وهو ما يرجح انعكاسه سلباً، بصورة ما، على منازعات أخرى تتضرر من تأجيل حسمها.

رابعاً- تجاوز اللوائح التنفيذية لحدودها الدستورية:

تستند اللوائح التنفيذية في وجودها للمادة 144 من الدستور والقاضية بأن "يصدر رئيس الجمهورية اللوائح اللازمة لتنفيذ القوانين، بما ليس فيه تعديل أو تعطيل لها أو إعفاء من تنفيذها..".

وهذا الشطر من النص أرسى تخوم اللوائح التنفيذية بحيث ينحصر دورها في تنفيذ القوانين، بمعنى إيراد التفاصيل لما ورد بها من كليات دون تعديلها أو تعطيلها أو الإعفاء من تنفيذها.

وبالبحث في الأحكام الدستورية يبين أن السلطة التنفيذية قد تخطت القيود المرسومة لمهامها في هذا الشأن، ولم يقف هذا التخطي عند التعديل الجزئي، وإنما بلغ استحداث قواعد لا أصل في القانون لها!

ففي عام 2006 خلصت المحكمة الدستورية العليا إلى عدم دستورية اللائحة التنفيذية لقانون ضمانات وحوافز الاستثمار رقم 8 لسنة 1997 لسنها قيد أجدب منه القانون بخصوص نصاب رأس مال الشركات الراغبة في مباشرة أياً من الأنشطة المنظمة تشريعياً.

وترجمة لذلك أبان القاضي الدستوري أنه لا يدخل في مفهوم اللوائح التنفيذية توليها "ابتداء تنظيم مسائل خلا القانون من بيان الإطار العام الذي يحكمها، وإلا كان ذلك منها تشريعاً لأحكام جديدة لا يمكن إسنادها إلى القانون، وليست تفصيلاً لأحكام أوردها المشرع في القانون إجمالاً، بما يخرج اللائحة – عندئذ – عن الحدود التي نظمتها المادة (144) من الدستور.

"وحيث أنه لما كان ما تقدم، وكان قانون ضمانات وحوافز الاستثمار الصادر بالقانون رقم 8 لسنة 1997 قد خلت أحكامه من أي قيد بشان نصاب رأس مال الشركات التي يرغب المستثمر في تأسيسها لمزاولة أي نشاط في المجالات التي حددها القانون للانتفاع بالحوافز والمزايا التي تضمنها ذلك القانون، ومن بينها النشاط الشامل لصناعة السينما. وكان القانون المشار إليه قد أحال في الفقرة الأخيرة من مادته الأولى إلى اللائحة التنفيذية بالنص الطعين وقد استحدثت حكماً جديداً استلزم ألا يقل رأس المال الموظف في الشركة المساهمة أو المنشاة الكبرى التي تعمل في مجال النشاط الشامل لصناعة السينما عن مائتي مليون جنيه، فإنه يكون قد أتى بقيد لا سند له من القانون الذي جاء خلواً من بيان الإطار الذي يحكم هذا الأمر، مخالفاً بذلك الضوابط التي أوجب الدستور تقيد اللائحة التنفيذية بها بما يعيبه بمخالفة نص المادتين (86) و (144) من الدستور ويوجب القضاء بعدم دستوريته" (35).

وفي سابقة أخرى معاصرة للأولى قضي أيضاً بعدم دستورية اللائحة التنفيذية الصادرة بقرار من وزير الإسكان بحظر هدم القصور والفيلات، لعدم تعرض القانون الذي صدرت لتنفيذه لهدم المباني. ومفاد ذلك أن اللائحة استحدثت قواعد جديدة بدلاً من تفصيل القائم منها.

وجاءت حيثيات الحكم المعبرة عن ذلك الفهم في العبارات التالية: "وحيث أن البين من استعراض أحكام قرار وزير الإسكان والمرافق والمجتمعات العمرانية رقم 180 لسنة 1998 بتعديل بعض أحكام اللائحة التنفيذية للقانون رقم 106 لسنة 1976 في شأن توجيه وتنظيم أعمال البناء أنه ينص في مادته الأولى على إضافة فصل ثان مكرر للائحة التنفيذية لقانون توجيه وتنظيم أعمال البناء الصادرة بقرار وزير الإسكان والمرافق رقم 268 لسنة 1996 ورد به نص المادة 11 مكرراً (5) الذي يقضي بحظر الموافقة على هدم القصور والفيلات في جميع أنحاء جمهورية مصر العربية.

 "ويبين من الاطلاع على أحكام القانون رقم 106 لسنة 1976 المشار إليه أنه ناط في المادة (34) منه بوزير الإسكان والتعمير إصدار اللائحة التنفيذية لأحكام هذا القانون خلال ستة أشهر من تاريخ العمل به، وإذ خلت نصوص القانون رقم 106 لسنة 1976 من أية أحكام تنظم هدم المباني، أو تحظر هدم مباني بعينها باستثناء ما نصت عليه المادة (4) من أنه "لا يجوز إنشاء مبان أو إقامة أعمال أو توسيعها أو تعليتها أو تعديلها أو تدعيمها أو هدمها أو إجراء أية تشطيبات خارجية مما تحدده اللائحة التنفيذية إلا بعد الحصول على ترخيص في ذلك من الجهة الإدارية المختصة بشئون التنظيم أو إخطارها بذلك وفقاً لما تبينه اللائحة التنفيذية لهذا القانون"، فإن قرار وزير الإسكان والمرافق والمجتمعات العمرانية رقم 180 لسنة 1998 يكون قد صدر مجاوزاً حدود اختصاصه، إذ أنه لم يفصل أحكاماً أوردها المشرع إجمالاً في قانون توجيه وتنظيم أعمال البناء، وإنما استحدث نصوصاً جديدة لا يمكن إسنادها إلى ذلك القانون مجاوزاً بذلك الحدود التي رسمتها المادة (144) من الدستور للوائح التنفيذية" (36).

وفي العام التالي 2007 طال عدم الدستورية المادة الثامنة من قرار وزير التعمير رقم 205 لسنة 1992 المشترطة التمتع بالجنسية المصرية للأعضاء المؤسسين والممثلين القانونيين في الشركات الراغبة في الحصول على العضوية العاملة للاتحاد المصري لمقاولي التشييد والبناء.

فاللائحة التنفيذية "لا يدخل في مفهومها توليها ابتداءً تنظيم مسائل خلا القانون من بيان الإطار العام الذي يحكمها، فلا تكون اللائحة عندئذ قد فصلت أحكاماً أوردها المشرع إجمالاً، وإنما شرعت ابتداءً من خلال نصوص جديدة لا يمكن إسنادها للقانون. ذلك أن الغرض من صدور اللائحة يتعين أن ينحصر في إتمام القانون أي وضع القواعد والتفاصيل اللازمة لتنفيذه مع الإبقاء على حدوده الأصلية بلا أدنى مساس، ودون أن تنطوي على تعديل أو إلغاء لأحكامه أو تضيف إليه أحكاماً تبعده عن روح التشريع، فيجاوز بذلك مصدرها الاختصاص الدستوري المخول له"(37).

أشرنا سلفاً إلى ثلاثة أحكام تدين السلطة التنفيذية فيما وضعته من لوائح إعمالاً للمادة 144 من الدستور.

وأول ما يجذب الانتباه حداثة تلك الأحكام، من ناحية، وصدورها خلال فترة لا تتجاوز العام بكثير من ناحية ثانية.

والموقف بتلك الأبعاد يولد الانطباع بأن السلطة التنفيذية بدأت في رفع لواء مقاومة مدلول اللوائح التنفيذية المستقر في الأحكام القضائية ومنذ زمن بعيد (38).

وهذا الأمر على ما فيه من خطورة لا يمكن أن ينسينا أن السلطة التشريعية تغذي، في بعض الأوقات، هذا الاتجاه، حينما تتسلب من اختصاص ناطه الدستور بها، تاركه المسألة برمتها للسلطة التنفيذية.ففي عام 2009 قضي بعدم دستورية القانون رقم 105 لسنة 1985 بشأن تحديد الحد الأعلى للأجور وما في حكمها، والذي أحال إلى مجلس الوزراء الاختصاص بتقرير هذا الحد دون ضوابط أو ركائز، بالمخالفة للمادة 122 من الدستور، والتي خصت البرلمان بهذا الأمر (39).

وترتب على هذا المسلك القضاء بعدم دستورية القانون المشار إليه وكذا قرار رئيس مجلس الوزراء رقم 615 لسنة 1986 الصادر بهذا الشأن (40).

خامساً- مضاعفة وطأة قانون الطوارئ ومد تطبيقه لحالات لا يحتملها:

تقتضي مواجهة الظروف الاستثنائية قواعد على شاكلتها. وغالباً ما تتضمن القواعد المعمول بها في الأحوال الاستثنائية قيوداً على الحقوق والحريات لا يُسمح بها في الأوضاع العادية، وتجاز تلك القيود من منطلق أن الضرورات تبيح المحظورات. إلا أن القاعدة لها شق آخر يوازنها: الضرورة تقدر بقدرها.

واستقراء أحكام القاضي الدستوري ينم عن تجاوز السلطة التنفيذية للضابط الأخير، مما ضاعف من وطأة قانون الطوارئ والأعباء الثقال لإعماله.

وهناك أكثر من نموذج لتأكيد الاستخلاص السابق.

ويلاحظ أن هذه النماذج لا تنحصر في فترة بعينها وإنما تتوزع على الحقبة محل الدراسة تمامها، مما يعطي الانطباع بأننا أمام ظاهرة أو نكاد.

ويرتد النموذج الأول لعام 1983 حيث قضت المحكمة الدستورية العليا بعدم دستورية المادة الثامنة من أمر رئيس الجمهورية رقم (1) لسنة 1967 بشأن الرقابة على الرسائل والصحف والمطبوعات وكافة وسائل التعبير (41) والتي نصت على عدم قبول الدعاوى ضد القرارات المتخذة تنفيذاً لأعمال الرقابة.

فبعد أن أوضحت المحكمة أن القرار الطعين يحصن الأعمال التي يتخذها القائم على شئون الرقابة ضد الطعن بالإلغاء أو التعويض بما يغلق باب المنازعة في تلك الأعمال، خلصت إلى مخالفته للمادة 68من الدستور التي تحظر تحصين أي عمل أو قرار إداري ضد الرقابة القضائية، وكذا المادة 40 المتعلقة بالمساواة. فالنص على النحو الذي كان عليه حجب حق التقاضي عن فئة من المواطنين دون مسوغ مما يطيح بمبدأ المساواة أساس كل الحقوق والحريات (42).

وفي عام 2006 قضي بعدم دستورية المادة الثانية من أمر رئيس الوزراء ونائب الحاكم العسكري العام والذي حظر التصريح بهدم القصور والفيلات في جميع أنحاء الجمهورية.

وكان مدخل القاضي الدستوري (43) في حكمه أن التدابير المقررة في قانون الطوارئ تستهدف الحفاظ على الأمن والنظام العام، وبحكم طبيعتها الاستثنائية لا يمكن أن يندرج فيها حظر هدم القصور والفيلات، فتلك المسألة تتطلب إصدار تشريع لا تسمح نصوص قانون الطوارئ بسنه لا لرئيس الجمهورية ولا للمفوض من قبله (44).

وحديثاً في سنة 2009 طرح مرة ثانية عدم دستورية القرار رقم (2) لسنة 1998 الصادر من رئيس مجلس الوزراء ونائب الحاكم العسكري العام والخاص بحظر التعلية بالنسبة للمباني التي بدئ في إنشائها قبل تاريخ العمل بالقانون رقم 101 لسنة 1996 المعدل لبعض أحكام القانون رقم 106 لسنة 1976، وكذا حظر هدم القصور والمباني.

وكان طبيعياً أن يستعيد القاضي الدستوري الأسانيد المساقة في مخالفة حظر هدم القصور والفيلات للدستور لينتهي إلى ذات النتيجة بخصوص منع التعلية (45).

والنماذج السابقة توحي بأربع انطباعات:

•  منهج تجاوز الدستور بمناسبة تطبيق حالة الطوارئ قائم ومستمر، ولا برهان على ذلك أظهر من أن السابقة الأخيرة تعود لشهور خلت.

•  لم يسمح الدستور بمخالفة نصوصه إبان حالة الطوارئ. وبرغم سطوع الحظر ووضوح القيد، فإن السلطة التنفيذية لم تتورع عن تجاهله وبجرأة تدعو للدهشة، ولعل هذا المسلك يخفي نوعاً من الاعتراض الذي لا يفتر على التحول عما كان قائماً في الدساتير الملكية من إمكانية تجاوز النصوص الدستورية في فترة الأحكام العرفية (حالة الطوارئ حالياً) (46).

•  الحرية هي ضحية كل مخالفة دستورية، إذا كان ذلك صحيحاً في الظروف العادية، فما بالنا بالوضع في الظروف الاستثنائية التي تُضيق بطبيعتها على الحرية، ثم تأتي المخالفة الدستورية لتفاقم أثر التقييد وتبعاته.

استمرار تطبيق حالة الطوارئ من عام 1981(47) حتى يومنا هذا يسر الخلط بين الظروف العادية والظروف الاستثنائية، ومن ثم لجوء السلطة التنفيذية إلى استخدام الاختصاصات المقررة في الأولى لتنظيم الأوضاع في الثانية.

ولا يمكن لهذا المسلك إلا أن يتمخض عن وخيم الأثر على الحق والحرية، بل وأي تطور يرتجى على طريق الديمقراطية.

كلمة أخيرة:

سخا نظامنا القانوني في منح السلطة التنفيذية اختصاصات واسعة في حجمها متشعبة في مجالاتها. فعلاوة على المكنات التنفيذية المألوفة هناك سلطات تشريعية وأخرى قضائية.

ونظن أن ذلك الأمر له وثيق الصلة بالأحكام الصادرة بعدم دستورية التشريعات اللائحية، سواء تلك التي أشرنا إليها أو غيرها.

فهل ترامى وتنوع صلاحيات السلطة التنفيذية جعلها تشعر بعسر تَقبل وجود قيود على نشاطها أو حركتها؟ أم أن تضخم الاختصاصات جاوز ما يعرف في علم الإدارة بنطاق التمكن، مما أدى إلى تساقط بعض الضوابط في غضون مباشرة السلطة التنفيذية لمهامها ووظائفها؟

أياً ما كان الرأي الأصوب، فإن الوضع يلح بقوة على ضرورة مراجعة اختصاصات السلطة التنفيذية، حتى لا تتفشى المخالفات لتغزو المسائل البديهية، مع ما لذلك من مردود سيء على الشرعية الدستورية.

________________________________________

المراجع

(1) من بواكير الأحكام في هذا الصدد حكم المحكمة العليا الصادر في 3/1/1971 – مجموعة الأحكام – الأحكام من 1970 – نوفمبر 1976 – ص15، وفي طي حيثيات الحكم ورد ما يلي: ".أن رقابة دستورية القوانين تستهدف صون الدستور وحمايته من الخروج على أحكامه باعتباره القانون الأساسي الأعلى الذي يرسى الأصول والقواعد التي يقوم عليها نظام الحكم ولما كان هذا الهدف لا يتحقق على الوجه الذي يعنيه المشرع في المادة الرابعة من قانون إنشاء المحكمة العليا وفي مذكرته الإيضاحية إلا إذا انبسطت رقابة المحكمة على التشريعات كافة على اختلاف أنواعها ومراتبها وسواء أكانت تشريعات أصلية صادرة من الهيئة التشريعية أو كانت تشريعات فرعية صادرة من السلطة التنفيذية في حدود اختصاصها الدستوري ذلك أن مظنة الخروج على أحكام الدستور قائمة بالنسبة إليها جميعاً بل أن هذه المظنة أقوى في التشريعات الفرعية منها في التشريعات الأصلية التي يتوافر لها من الدراسة والبحث والتمحيص في جميع مراحل إعدادها ما لا يتوافر للتشريعات الفرعية التي تمثل الكثرة بين التشريعات – كما أن منها ما ينظم حرية المواطنين وأمورهم اليومية مثل لوائح الضبط يؤيد هذا النظر أن التشريعات الفرعية (كاللوائح) تعتبر قوانين من حيث الموضوع وإن لم تعتبر كذلك من حيث الشكل لصدورها من السلطة التنفيذية وهذه الوسيلة أكثر ملاءمة لمقتضيات أعمال السلطة التنفيذية وتطورها المستمر ولو انحسرت ولاية المحكمة عن رقابة التشريعات الفرعية لعاد أمرها كما كان إلى المحاكم تقضي في الدفوع التي تقدم إليها بعدم دستوريتها بأحكام قاصرة غير ملزمة يناقض بعضها بعضاً وأهدرت الحكمة التي تغياها المشرع بإنشاء المحكمة العليا والتي أفصحت عنها المذكرة الإيضاحية لقانون إنشائها كي تحمل دون سواها رسالة الفصل في دستورية القوانين".

وانظر كذلك على سبيل المثال:

 المحكمة الدستورية العليا – 6/11/1976 – المجموعة الرسمية – الأحكام من 1970 – نوفمبر 1976 – ص474.

(2) لم يقنع البعض بالحجج التي ساقتها المحكمة العليا في بسط رقابتها على دستورية اللوائح، فالقول بأن مظنة الخروج على أحكام الدستور قائمة بالنسبة للقوانين واللوائح على السواء "قول صحيح في حد ذاته، ولكن لا يصح أن يكون من شأنه انعقاد الاختصاص للمحكمة العليا بالفصل في دستورية اللوائح".

أما ما تردد عن أن اللوائح لا يتوافر لها ما يتاح للقانون من دراسة وبحث، وأن منها ما ينظم حريات المواطنين، فإنها تفضي إلى ضرورة رقابة دستورية اللوائح، إلا أنه ليس من الضروري أن ينعقد الاختصاص للمحكمة العليا.

"والواقع أن القضاء الإداري قد أظهر مقدرة كبيرة – بحكم تكوينه وتخصصه – في تفهم نصوص اللوائح الإدارية والاستجابة لمقتضيات التطور".

وما أثير من أن اللوائح كالقانون موضوعاً وإن لم تكن كذلك شكلاً، فمردود بأن "هذا الشكل في نظم تقوم على أساس الفصل بين السلطات – هو الذي يعتد به في تكييف العمل وتحديد نطاقه القانوني. ".

وأما القول بأن ترك رقابة دستورية اللوائح للمحاكم من شأنه أن يؤدي إلى صدور أحكام متناقضة مما يهدد الحكمة التي تغياها المشرع من إنشاء المحكمة العليا، فإن تحقيق هذه الحكمة يكون في حدود ما نص عليه القانون. والحكم كما يقول الشرعيون، منوط بعلته لا بحكمته. بل أن مد ولاية المحكمة العليا إلى القرارات اللائحية ينبني عليه حتماً المساس باختصاص القضاء الإداري على الوجه المحدد في قانون مجلس الدولة بانتزاع هذه اللوائح من اختصاصه وزوال ولايته عليها كجهة طعن عند الدفع بعدم دستوريتها وإيكال أمر الفصل في هذا إلى المحكمة العليا".

محمود عاطف البنا – الرقابة القضائية على دستورية اللوائح – بدون تاريخ – ص112.

وانظر أيضاً:

رمزي الشاعر – النظرية العامة للقانون الدستوري – 1983 – ص544.

(3) الفصل الخامس.

(4) في تفاصيل ذلك راجع مؤلفنا:

القانون الدستوري – الكتاب الأول – 2008 – ص 245 وما بعدها.

(5) المادة 108 من الدستور.

(6) المادة 147 من الدستور.

(7) في تطبيقات مراقبة دستورية اللوائح التفويضية راجع مؤلفنا: القانون البرلماني – 2006 – ص 417 وما بعدها، وص 436 وما بعدها من ذات المؤلف فيما يتعلق بلوائح الضرورة.

(8) المحكمة الدستورية العليا – 6/3/1999 – المجموعة الرسمية – ج(9) ص204، ومن الأحكام الأحدث أنظر على سبيل المثال:

المحكمة الدستورية العليا – 1/4/2000 – المجموعة الرسمية – ج(9) ص519، (انصب النزاع على لائحة نظام العاملين بـ "المكتب العربي للتصميمات والاستشارات الهندسية والصادرة من وزير قطاع الأعمال العام".

المحكمة الدستورية العليا – 6/6/2004 – مجموعة الأحكام – ج11 – المجلد (1) ص900.

وتعلق الأمر بلائحة تنظيم أوضاع العاملين بشركة مطاحن جنوب القاهرة الصادرة بقرار من وزير قطاع الأعمال العام.

(9) يكشف استقراء أحكام القضاء الإداري عن اتجاه واضح نحو المعيار الشكلي أو العضوي.

ففي الفترة التي كانت محكمة القضاء الإداري محكمة أول وآخر درجة أعلنت: "أن مقطع النزاع في شأن التفرقة بين العمل التشريعي الذي بمنأى عن الإلغاء والعمل الإداري القابل للإلغاء إنما هو بالمعيار الذي يؤخذ به أهو المعيار الموضوعي أو المعيار الشكلي؟ وما من شك في أن قضاء هذه المحكمة قد جرى باضطراد على الأخذ بالمعيار الشكلي"

محكمة القضاء الإداري – 30/6/1953 – م(7) ص1825، ومن الأحكام اللاحقة:

محكمة القضاء الإداري – 24/6/1957 – م(11) ص581؛

محكمة القضاء الإداري 26/1/1965 – مجموعة الخمس سنوات (1961 – 166) ص482.

وتطبيقاً للمعيار الشكلي أبانت المحكمة أنه فيما "يتعلق بالأعمال الإدارية التي يصدرها البرلمان في صورة قوانين ومنها قانون ربط الميزانية فترى المحكمة الأخذ بالرأي الذي يأخذ بالمعيار الشكلي ومقتضى ذلك ولازمه أن يكون لقانون ربط الميزانية حصانات القوانين العادية ومن ثم لا يقبل الطعن فيها وطلب إلغائها لعيب مجاوزة السلطة أو الانحراف بها أو إساءة استعمالها"

محكمة القضاء الإداري – 26/5/1953 – م(7) ص1306.

وحينما انشئت المحكمة الإدارية العليا وافقت محكمة القضاء الإداري على توجهها في اعتماد المعيار الشكلي، وترجمة لذلك أوضحت: "إذا كان نقل المدعي من الجامعة إلى وزارة التربية والتعليم قد نص عليه بالجداول  الملحقة بالقانون 207 لسنة 1955 بفتح اعتمادات إضافية في ميزانيات الدولة وجامعتي الإسكندرية وعين شمس للسنة المالية 1954/ 1955، فإنه مهما قيل في وصف هذا العمل بأنه من الأعمال الإدارية التي تصدرها سلطة التشريع في صورة قانون، فإن هذه المحكمة لا يسعها إلا تغليب المعيار الشكلي، ومقتضاه ولازمه أن يكون لقانون ربط الميزانية حصانات القانون العادي سيما وأن النقل ذاته قد تم أصلاً بمقتضى القانون رقم 207 لسنة 1955 سالف الذكر كما سبق إيضاحه، إذ ورد اسم المدعي في الكشوف الملحقة بهذا القانون ومن ثم فإن ما ورد في هذه الكشوف هو جزء لا يتجزأ من القانون وتندرج في مضمون أحكامه، ولا عبرة بعد ذلك بأن يكون هذا القانون غير منطو على قاعدة عامة مجردة، لأنه يكفي من ناحية الشكل أن يكون مما لا يجوز معه الطعن فيه أو التقرير باختصاص القضاء الإداري بالنظر فيما تضمنه من أحكام ومن ثم يتعين القضاء بعدم اختصاص مجلس الدولة بهيئة قضاء إداري بالنظر فيما تضمنه القانون رقم 207 لسنة 1955 من أحكام أو التعقيب عليها أو الطعن فيها لأي سبب من أسباب عدم المشروعية".

المحكمة الإدارية العليا – 31/3/1965 – الموسوعة الإدارية... – ج (19) قاعدة (174) ص314.

(10) اخترنا تلك الاستنتاجات لتقديرنا لأهميتها، ولوجود تطبيقات عدة لها، مما يمكن أن يعبر عن بلورة ظاهرة، أو على الأقل وجود اتجاه جدير بالنظر.

(11) المحكمة الدستورية العليا – 14/1/2007 – مجلة الدستورية – السنة (5) – العدد (11) ص40.

(12) المحكمة الدستورية العليا – 13/5/2007 – مجلة الدستورية – السنة (5) – العدد (12) ص51.

(13) اتبعت الدساتير المصرية السابقة ذات النهج المتمثل في الإشارة إلى نشر القوانين دون التطرق إلى اللوائح صراحة (المادة26من دستور1923، المادة 26من دستور 1930، المادة 186من دستور 1956، المادة 164من دستور 1964).

(14) عدا دستور 1964 الذي اكتفى بالنص على نشر القوانين خلال أسبوعين من إصدارها (المادة 164) ربطت الدساتير المصرية، بما فيها الدستور الحالي، مبدأ تطبيق القاعدة القانونية بمرور شهر على نشرها باستثناء يحتاج إلى مراجعة، فالنصوص تجيز تحديد ميعاداً آخر لسريان القانون وهذا الاستثناء يعمل في اتجاهين:

الأول: تحديد ميعاد يتجاوز مدة الشهر، الأمر الذي يوسع من فرص العلم، ولا محل للاعتراض على ذلك.

الثاني:- تقصير الفترة السابقة على نفاذ القاعدة إلى أقل من شهر، وربما تكون من اليوم التالي لنشر القاعدة.

والاحتمال الأخير (إعمال النص من اليوم التالي للنشر) يحتاج إلى إعادة نظر.

فتقصير الفترة إلى هذا الحد لا يعطي الفرصة للإلمام بالقاعدة واستيعاب أحكامها. وهذا الاحتمال يبدو أكثر إلحاحاً بالنسبة للتشريعات اللائحية، والتي لا يسبقها – عادة – أعمال تحضيرية تعين على بيان مغزى القاعدة وإدراك مداها.

(15) جدير بالتنويه أن القاضي الدستوري في الحكم الصادر بتاريخ 10/6/2007 قدم السند المستمد من الدولة القانونية على نص المادة 188 من الدستور، كما أنه أسهب في عرض الفكرة بصورة أكثر تفصيلاً.

(16) انظر في تفصيل ذلك على سبيل المثال:

سليمان محمد الطماوي – قضاء الإلغاء – 1986 – ص699 وما بعدها.

(17) راجع مؤلفنا:

القانون الدستوري – الكتاب الثاني – 2000 – ص564.

(18) المحكمة الدستورية العليا – 17/5/1986 – مجموعة الأحكام – ج (3) ص327.

وعبرت المحكمة عن مقصدها في العبارات الآتية: "وحيث أن القانون رقم 49 لسنة 1977 في شان تأجير وبيع الأماكن وتنظيم العلاقة بين المؤجر والمستأجر المعدل بالقانون رقم 136 لسنة 1981 حدد في بعض نصوصه الأحكام التي يتوقف تنفيذها على صدور قرار وزير الإسكان والتعمير، ومن بينها ما نصت عليه الفقرة الثانية من مادته الأولى من أنه "يجوز بقرار من وزير الإسكان والتعمير مد نطاق سريان أحكام (الباب الأول منه) كلها أو بعضها على القرى بناء على اقتراح المجلس المحلي للمحافظة، وكذلك على المناطق السكنية التي لا ينطبق عليها قانون نظام الحكم المحلي.

"وطبقاً لهذا النص، وإعمالاً لحكم المادة 144 من الدستور... يكون وزير الإسكان والتعمير هو المختص دون غيره بإصدار القرارات المنفذة للفقرة الثانية من المادة الأولى من القانون رقم 49 لسنة 1977 المشار إليه، ويكون قرار محافظ المنيا رقم 153 لسنة 1982 بوصفه لائحة تنفيذية لهذا القانون إذ نص على مد نطاق أحكام بعض مواد القانون رقم 136 لسنة 1981 المعدل للقانون رقم 49 لسنة 1977 على جميع القرى الواقعة في دائرة محافظ المنيا، قد صدر مشوباً بعيب دستوري لصدوره من سلطة غير مختصة بإصداره بالمخالفة لحكم المادة 144 من الدستور، الأمر الذي يتعين معه الحكم بعدم دستوريته".

طبق هذا القضاء على قرارين لمحافظ الفيوم بذات المضمون:

المحكمة الدستورية العليا – 6/6/1987 – مجموعة الأحكام – ج (4) – ص56.

المحكمة الدستورية العليا – 1/4/1989 – مجموعة الأحكام – ج(4) ص 164.

(19) المحكمة الدستورية العليا – 1/8/1998 – مجموعة الأحكام – ج(9) ص34.

(20) المحكمة الدستورية العليا – 15/1/2006 – مجموعة الأحكام – ج(11) مجلد (2) – ص2158.

(21) وفقاً للفقرة الثانية من المادة 66 من الدستور لا جريمة ولا عقوبة "إلا بناء على قانون".

ومفاد ذلك أن التجريم والعقاب وإن لم يتقرر بقانون، فيتطلب على الأقل تفويض من القانون للسلطة التنفيذية للقيام بذلك.

(22) القرار رقم 75 لسنة 1985.

(23) المحكمة الدستورية العليا – 6/4/1991 – مجموعة الأحكام- ج (4) ص311.

وفي تطبيق مشابه قضى بعدم دستورية قرار محافظ السويس رقم 108 لسنة 1987 بشأن صيد الأسماك الطازجة بميناء الاتكة للموسم السمكي 87 – 1988.

المحكمة الدستورية العليا – 6/4/1991 – مجموعة الأحكام – ج(4) ص324.

وفي الحكمين المشار إليهما لم يفت القاضي الدستوري الإشارة إلى أن النتيجة التي خلص إليها لا تتأثر بما نصت عليه "الفقرة الأولى من المادة (27) من قانون نظام الحكم المحلي الصادر بالقرار بقانون رقم 50 لسنة 1981 من أن "يتولى المحافظ – بالنسبة إلى جميع المرافق العامة التي تدخل في اختصاص وحدات الحكم المحلي وفقاً لأحكام هذا القانون – جميع السلطات والاختصاصات التنفيذية المقررة للوزارة بمقتضى القوانين واللوائح، ويكون المحافظ، في دائرة اختصاصه، رئيساً لجميع الأجهزة والمرافق المحلية" ذلك أن القانون المشار إليه استهدف تنظيم الأمور المتعلقة بنظام الحكم المحلي بإنشاء وحدات إدارية تتولى ممارسة السلطات والاختصاصات التنفيذية ذات الطبيعة الإدارية اللازمة لإدارة الأعمال المنوطة بالمرافق العامة الواقعة في دائرتها نقلاً إليها من الحكومة المركزية بوزاراتها المختلفة، وقصد المشرع بنص المادة (27/1) المشار إليها أن يباشر المحافظون – بوصفهم رؤساء الأجهزة والمرافق العامة التابعة لهم – السلطات والاختصاصات المقرة للوزراء في هذا الصدد، دون أن يتعدى ذلك إلى الاختصاص بإصدار اللوائح التنفيذية ولا إلى الاختصاص بإصدار قرارات لائحية تحدد بعض جوانب التجريم أو العقاب وذلك كلما كانت القوانين المعمول بها قد عهدت بهذا الاختصاص في أي من هاتين الحالتين إلى الوزراء، إذ تستقل الجهة التي عينها المشرع بممارسته ولا يجوز أن تفوض غيرها فيه، وهو في كل الأحوال اختصاص لا تشمله عبارة "السلطات والاختصاصات التنفيذية" الواردة بنص المادة (27/1) المشار إليها على ما سلف البيان".

(24) المحكمة الدستورية العليا – 7/3/1992 – مجموعة الأحكام – ج(5) مجلد (1) ص214.

(25) يستفاد ذلك مما قضت به المادة الأولى البند (2) من قانون العاملين المدنيين رقم 47 لسنة 1978 من استبعاد تطبيق القانون على العاملين الذين تنظم شئون توظفهم قوانين أو قرارات خاصة.

(26) المحكمة الدستورية العليا – 6/5/2000 – مجموعة أحكام المحكمة – ج(9) ص524.

(27) انظر على سبيل المثال:

- المحكمة الدستورية العليا – 4/4/2004 – مجموعة أحكام المحكمة – ج(11) – المجلد (1) – ص649 .

(البدل النقدي المنظم بالمادة 104 من لائحة العاملين بالهيئة العامة للبترول قبل تعديلها عام 1998).

- المحكمة الدستورية العليا – 9/5/2004 – مجموعة أحكام المحكمة – ج (11) المجلد (1) ص814 .

(البدل النقدي المنظم بالمادة 80 من لائحة العاملين بالهيئة القومية للسكك الحديدية الصادرة عام 1982).

- المحكمة الدستورية العليا – 5/9/2004 – المجموعة – ج (11) المجلد (1) ص997.

(البدل النقدي المنظم بالمادة 77 من لائحة العاملين بالهيئة القومية للبريد الصادرة سنة 1982والمعدلة عام 1994).

- المحكمة الدستورية العليا – 7/11/2004 – المجموعة – ج (11) المجلد (1) ص1041.

(البدل النقدي المنظم بالمادة 63 من لائحة العاملين باتحاد الإذاعة والتلفزيون الصادرة سنة 1993).

- المحكمة الدستورية العليا – 2/3/2008 – الجريدة الرسمية العدد 11 مكرراً في 17/3/2008.

(البدل النقدي المنظم بالمادة 102 من لائحة نظام العاملين بجهاز الخدمات العامة للقوات المسلحة بوزارة الدفاع الصادرة عام 1985).

- المحكمة الدستورية العليا –6/4/2008 – الجريدة الرسمية العدد 16 مكرراً في 21/4/2008.

(البدل النقدي المنظم بالمادة 65 من لائحة العاملين ببنك ناصر الاجتماعي الصادرة عام 1980 قبل تعديلها عام 2008).

(28) كانت المادة 91 من اللائحة التنفذية لقانون تنظيم الجامعات تنص على أنه "في جميع الأحوال لا يجوز أن يزيد مجموع مدد الإعارات والمهمات العلمية وإجازات التفرغ العلمي وإجازة مرافقة الزوج على عشر سنوات طوال مدة خدمة عضو هيئة التدريس".

(29) أطلقت المادة 69/1 من قانون العاملين المدنيين مدد الإجازات لمرافقة الزوج وذلك بعد تعديلها عام 1994، حيث تنص حالياً على أن "يمنح الزوج أو الزوجة إذا سافر أحدهما إلى الخارج للعمل أو الدراسة لمدة ستة أشهر على الأقل إجازة بدون مرتب. ولا يجوز أن تجاوز هذه الإجازة مدة بقاء الزوج في الخارج ويسري هذا الحكم سواء أكان الزوج المسافر من العاملين في الحكومة أو القطاع العام أو قطاع الأعمال العام أو القطاع الخاص. ويتعين على الجهة الإدارية أن تستجيب لطلب الزوج أو الزوجة في جميع الأحوال".

(30) المحكمة الدستورية العليا – 11/5/2003 – مجموعة الأحكام – ج (10) ص1071.

(31) المادة 108 من اللائحة المشار إليها وكانت تقضي بأنه "يجوز بقرار من مدير عام الصندوق، الترخيص للعامل بإجازة بدون أجره للأسباب التي يبديها العامل، ويقدرها الصندوق، ويمنح الزوج أو الزوجة إجازة بدون مرتب، إذا رخص لأحدهما بالسفر إلى الخارج، لمدة ستة أشهر على الأقل، وبحد أقصى أربع سنوات، ويجوز لمدير عام الصندوق الموافقة على تجاوز هذه المدة، وفقاً لظروف العمل وصالحه ومقتضياته".

(32) المحكمة الدستورية العليا – 9/4/2004 - مجموعة الأحكام – ج 11 – مجلد (1) – ص731.

(33) المادة 82 من لائحة نظام العاملين بالهيئة القومية للبريد والتي كانت تنص على أن "يمنح الزوج أو الزوجة إذا سافر أحدهما إلى الخارج للعمل أو الدراسة لمدة ستة أشهر على الأقل إجازة بدون مرتب، ولا يجوز أن تجاوز مدة هذه الإجازة مدة بقاء الزوج في الخارج ولا أن تزيد على ست سنوات...".

(34) المحكمة الدستورية العليا – 12/2/2006 – مجموعة الأحكام – ج 11- المجلد (2) ص2331.

(35) المحكمة الدستورية العليا – 12/11/2006 – الجريدة الرسمية – العدد 46 مكرر في 21/11/2006.

(36) المحكمة الدستورية العليا – 15/1/2006 – مجموعة الأحكام – ج(11) المجلد (2) – ص 2158.

(37) المحكمة الدستورية العليا – 10/6/2007 – الجريدة الرسمية – العدد 24 مكرر (1) في 17/6/2007.

(38) قبل نشأة المحكمة الدستورية العليا ساندت الأحكام القضائية المدنية والإدارية المعنى الضيق للوائح التنفيذية.

من أحكام القضاء العادي:

محكمة النقض – 22/2/1934 – المجموعة الرسمية – 1934 – ص483.

محكمة النقض – 6/1/1936 – مجلة المحاماة – السنة (16) ص4 وما بعدها. ومن الأحكام الإدارية:

المحكمة الإدارية العليا - 23/11/1957 – مجموعة السنة الثالثة- ص 74.

ومن الأحكام الأحدث:

المحكمة الإدارية العليا – 17/6/2006 – منشور في مجموعة المبادئ الهامة في أحكام المحكمة الإدارية العليا (2005 – 2007) الصادرة عن هيئة قضايا الدولة – 2007 –  ص474.

(39) وفقاً للمادة 122 من الدستور "يعين القانون قواعد منح المرتبات والمعاشات والتعويضات والإعانات والمكافآت التي تقرر على خزانة الدولة – وينظم القانون حالات الاستثناء منها والجهات التي تتولى تطبيقها".

(40) المحكمة الدستورية العليا – 6/12/2009 – مجلة الدستورية – العدد (17) ص69.

(41) اتخذ هذا القرار استناداً للمادة الثالثة (البند الثاني) من القرار بقانون رقم 162 لسنة 1958 بشأن حالة الطوارئ والتي تقضي بأنه "لرئيس الجمهورية متى أعلنت حالة الطوارئ أن يتخذ بأمر كتابي أو شفوي التدابير الآتية:

1- .........، 2- الأمر بمراقبة الرسائل أيا كان نوعها ومراقبة الصحف والمطبوعات والمحررات والرسوم وكافه وسائل التعبير والدعاية والإعلان قبل نشرها وضبطها ومصادراتها وتعطيلها وإغلاق أماكن طبعها، علي أن تكون الرقابة علي الصحف والمطبوعات ووسائل الإعلان مقصورة علي الأمور التي تتصل بالسلامة العامة أو أغراض الأمن القومي".

والجدير بالذكر أن المادة المشار إليها تضمنت ست بنود لتفصيل التدابير الممكن اتخاذها حال إعلان حالة الطوارئ.

وهذه البنود علي كثرتها وتعدد التدابير التي اشتملت عليها لم تمنع من تعديل المادة المشار إليها عام 1972 لتصبح تلك التدابير مسطورة علي سبيل المثال لا الحصر.

في تفاصيل ذلك راجع مؤلفنا المعنون:

الاعتقال - 1992- ص 34 وما بعدها

(42) المحكمة الدستورية العليا- 5/2/1983 – مجموعة الأحكام – ج(2) ص86 – وفي هذا الحكم أوضحت الحيثيات: "وحيث أن المادة 68 من الدستور تنص على أن التقاضي حق مصون ومكفول للناس كافة، ولكل مواطن حق الالتجاء إلى قاضيه الطبيعي.ويحظر النص في القوانين على تحصين أي عمل أو قرار إداري من رقابة القضاء". وظاهر من هذا النص أن الدستور لم يقف عند حد تقرير حق التقاضي للناس كافة كمبدأ دستوري أصيل، بل جاوز ذلك إلى تقرير مبدأ حظر النص في القوانين على تحصين أي عمل أو قرار إداري من رقابة القضاء، وقد خص الدستور هذا المبدأ بالذكر رغم أنه يدخل في عموم المبدأ الأول الذي يقرر حق التقاضي للناس كافة وذلك رغبة من المشرع في توكيد الرقابة القضائية على القرارات الإدارية وحسماً لما ثار من خلاف في شأن عدم دستورية التشريعات التي تحظر حق الطعن في هذه القرارات، وقد ردد النص المشار إليه ما أقرته الدساتير السابقة ضمناً من كفالة حق التقاضي للأفراد وذلك حين خولتهم حقوقاً لا تقوم ولا تؤتي ثمارها إلا بقيام هذا الحق باعتباره الوسيلة التي تكفل حمايتها والتمتع بها ورد العدوان عليها.

"وحيث أن الدساتير سالفة الذكر قد تضمن كل منها نصاً على أن المواطنين لدى القانون سواء، وأنهم متساوون في الحقوق والواجبات العامة، كما ورد في الدستور القائم هذا النص في المادة 40 منه. ولما كان حق التقاضي من الحقوق العامة التي كفلت الدساتير المساواة بين المواطنين فيها، فإن حرمان طائفة معينة من هذا الحق مع تحقق مناطه – وهو قيام المنازعة في حق من حقوق أفرادها – ينطوي على إهدار لمبدأ المساواة بينهم وبين غيرهم من المواطنين الذين لم يحرموا من هذا الحق.

"وحيث أن القرارات والأعمال التي تتخذها الجهة القائمة على تنفيذ شئون الرقابة – المنصوص عليها في المادة الأولى من أمر رئيس الجمهورية رقم 1 لسنة 1967 – إنما هي قرارات وأعمال تصدر عن تلك الجهة باعتبارها سلطة عامة بقصد إحداث أثر قانوني معين ابتغاء مصلحة عامة، فتكون لها صفة القرارات والأعمال الإدارية وتنبسط عليها رقابة القضاء، ومن ثم فإن المادة الثامنة من هذا الأمر إذ تقضي بعدم ترتيب أية مسئولية وعدم قبول أية دعوى على الحكومة أو موظفيها أو الرقيب العام بسبب أي إجراء اتخذ تنفيذاً لأعمال الرقابة المشار إليها – وهي أعمال وقرارات إدارية على ما سلف البيان – تكون قد انطوت على مصادرة لحق التقاضي وإخلال بمبدأ المساواة بين المواطنين في هذا الحق مما يخالف المادتين 40، 68 من الدستور.

"حيث أنه لما تقدم، تعين الحكم بعدم دستورية نص المادة الثامنة من أمر رئيس الجمهورية رقم 1 لسنة 1967 الخاص بالرقابة".

(43) المحكمة الدستورية العليا – 15/1/2006 – مجموعة الأحكام – ج (11) – المجلد (2) ص2158.

في البداية أوضحت المحكمة أن التدابير المقررة لرئيس الجمهورية عند إعلان حالة الطوارئ غايتها المحافظة على أمن الوطن والمواطن. هذا من ناحية، ومن ناحية أخرى، فإن تلك التدابير خلت "من إعطاء رئيس الجمهورية سلطة إصدار تشريع لتنظيم أمر معين حتى لو كان يدور حول تحقيق تلك الغاية، وله إن شاء ذلك أن يلجأ إلى السلطة التي حددها المشرع الدستوري لإصدار هذا التشريع. وإذ كان هذا هو حال الأصيل عند ممارسة سلطة الطوارئ فإن من ينيبه ذلك الأصيل للقيام ببعض اختصاصاته ليس له أن يباشر اختصاصاً لا يمنحه قانون حالة الطوارئ للأصيل".

وأردفت المحكمة: " وحيث أن أمر رئيس مجلس الوزراء ونائب الحاكم العسكري العام رقم 2 لسنة 1998 ينص في مادته الثانية على أنه يحظر في جميع أنحاء جمهورية مصر العربية هدم أو تصريح بهدم القصور والفيلات، كما قررت المادة الثالثة منه عقوبة الحبس مدة لا تقل عن سنة لكل من خالف حكم المادة الثانية أو شرع في ذلك، وتسري العقوبة على كل ممثل لجهة حكومية وقع الفعل أو الشروع بتكليف منه، كما يعاقب بذات العقوبة كل من ساهم أو اشترك في الجريمة أو لم يقم بواجبه في منعها واتخاذ الإجراءات القانونية حيالها من العاملين المختصين بشئون التنظيم وغير ذلك من الجهات الإدارية المختصة. وإذ كان تنظيم الأمر المتقدم يتصل بالمصلحة العامة ومقتضياتها إلا أنه لا يعد من التدابير المناسبة للمحافظة على الأمن والنظام العام التي تعلن من اجلها حالة الطوارئ، ومن ثم فليس للسلطة التي حددها قانون الطوارئ من سبيل إلا ولوج أسلوب التشريع العادي بضوابطه وإجراءاته من أجل وضع تنظيم تشريعي يقيم توازناً دقيقاً بين حقوق أصحاب تلك العقارات في استغلالها علي النحو الذي يكفل لهم مصالحهم، وبين مقتضيات الحفاظ علي تلك الثروة العقارية وما تمثله من تراث قومي، وإذ تنكب ذلك الأمر العسكري هذا الطريق فإنه يكون قد وقع في حومة مخالفة نص المادة (86) من الدستور الذي عهد بسلطة التشريع إلي مجلس الشعب".

(44) في سابقة أخرى دفع بعدم دستورية أمر رئيس مجلس الوزراء ونائب الحاكم العسكري العام رقم 4لسنه 1992، وكذا رقم 7 لسنه 1996، وكان الأمر الأول يجرم هدم المباني بغير ترخيص، أما الثاني فعاقب المالك أو المستأجر الذي ينشئ مبان أو يقوم بأعمال توسيعها أو تعديلها أو تدعيمها أو هدمها دون إذن الجهة المختصة.

وقد حكم بعدم قبول الدعوي بعدما تبين أن الأمرين ألغيا وبالتالي فقدت الدعوي محلها.

المحكمة الدستورية العليا - 12/12/2006 – مجموعة الأحكام - ص (11) المجلد (2)- ص2271.

(45) المحكمة الدستورية العليا – 14/1/2009 – مجلة الدستورية – العدد (15) ص82.

(46) وفقاً للمادة 155 من دستور 1923 "لا يجوز لأية حال تعطيل حكم من أحكام هذا الدستور إلا أن يكون ذلك وقتياً في زمن الحرب أو أثناء قيام الأحكام العرفية وعلى الوجه المبين في القانون.

"وعلى أي حال لا يجوز تعطيل انعقاد البرلمان متى توافرت في انعقاده الشروط المقررة بهذا الدستور".

وتكررت كلمات النص حرفياً في المادة 144 من دستور 1930.

(47) بالنظر للماضي القريب وامتداده للحاضر سنجد أن حالة الطوارئ أعلنت في 5 يونيو 1967 بمناسبة الحرب مع إسرائيل، وظلت حالة الطوارئ معمولاً بها حتى رفعت في 15 مايو 1980 بالقرار الجمهوري رقم 207 لسنة 1980، ولم تمض عدة شهور حتى أُعيد العمل بها في 6 أكتوبر 1981 عقب اغتيال الرئيس السادات. ومنذ ذلك الحين يتجدد العمل بحالة الطوارئ حتى اللحظة الآنية.